系统论述：我国清真食品管理和立法的历史及现状
一个人的藏地
2020-04-26 19:35
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近年来，伴随着网络自媒体和社交媒体的日趋发达，本作为饮食风俗习惯的清真食品，逐渐成为热点议题，相关争论也逐渐浮上水面。尤其是2016年全国两会召开前后，在互联网上围绕“清真食品立法”曾展开激烈争论，一些境外媒体也给予关注。纵观绝大部分的网络发言，严重缺乏学理性依据，对国家清真食品管理的情况缺乏基本认知，极端观点层出不穷、言词激烈，指向特定民族和宗教的情绪性、攻击性、侮辱性言论频发不已。随着时间推移，相关争论表面虽逐步降温，但所引发的问题与情绪，远未减弱，更谈不上解决。
有鉴于此，全面回顾和梳理我国清真食品管理的法制建设进程，深刻认识我国清真食品管理的基本原则，并以典型地区的实践为个案，进行深入地剖析，总结经验，发现问题，将有助于将以非理性情绪宣泄和零散性讨论为主要特征的网络争吵，引向真正学理性的分析和研究；有助于为不同风俗习惯群众间的理性沟通搭建桥梁，增进相互了解、减少分歧、达成谅解共识；有助于帮助国家全面掌握相关情况，为今后完善相关管理制度，做出更为审慎而恰当的决策。
1989年12月，银川市人民政府颁布《银川市清真食品生产、销售管理办法》，这是全国首部涉及清真食品管理的地方政府规章，标志着清真食品管理迈入法制化轨道。1992年4月，银川市人大常委会审议通过《银川市清真食品管理规定》，这是全国首部涉及清真食品管理的地方性法规。1993年9月15日，国家民族事务委员会颁布实施部门规章《城市民族工作条例》，对清真饮食服务企业和食品生产、加工企业加强管理，提出少数民族从业人员，设备场地专用，承包、兼并等要求。至此，我国关于清真食品管理，已经具有了由地方政府颁布的地方政府规章，由省会城市人大批准的地方性法规，以及由国务院部门颁布实施的国务院部门规章等规范性法律文件。
分析以上规章和法规，首先，均将清真食品管理作为保护少数民族合法权益、落实民族政策工作的一部分。其具体表述，无论是按照新疆“条例”的“为尊重食用清真食品民族的饮食习惯”，还是宁夏“条例”的“为尊重回族等少数民族的清真饮食习惯”，根本上都是围绕少数民族风俗习惯制定而成。其次，均将规范对象设定于食品范围内，新疆“条例”更具体地将清真食品限定于含肉类、乳类及食用油成分的食品。第三，均以加强清真食品管理为目的，以总则、管理措施或条件、监督和法律责任等作为章节结构，并未具体描述“清真”概念下禁忌食品的种类和内容。最后，均结合本地实际情况制定，以本地方行政区域作为实施范围，具体条款相对趋同，但存在不同差异。以上回顾表明，自新中国建立后，中央政府部门已经通过政策文件、部门规章等形式参与了清真食品的管理，部分地方人大已就清真食品管理建立了相关法规。
有关清真食品国家立法的调研工作也开始启动。2002年，国家民委开展国务院《清真食品管理条例》的立法调研和起草工作。2004年12月，《清真食品管理条例》起草调研组赴美国进行考察、交流；2005年11月，国家民委《国务院清真食品管理条例》起草工作领导小组召开第一次顾问工作会议；2007年8月，国务院法制办对国家民委报送的《清真食品管理条例》（送审稿）向35个部委及31个省、自治区、直辖市人民政府法制办征求意见；2007年9月，2008年3月，2010年4月和5月，国家民委和国务院法制办先后在云南、甘肃、北京、宁夏进行清真食品管理立法调研。（以上均见国家民委网站公开报道）
在2006-2016年间的国务院年度立法工作计划中：2006年、2007年、2010年的《清真食品管理条例》，2009年的《清真食品管理办法》，都被列为需要抓紧研究、待条件成熟时提出的立法项目。2012年的《清真食品标志使用管理办法》被列为需要积极研究论证的项目。2013年的《清真食品标志使用管理办法》，2014年的《清真食品管理条例》都被列为力争年内完成的立法项目。2015年的《清真食品管理条例》被列入研究项目。2008年、2011年、2016年，未有任何清真食品内容被列入国务院立法工作计划。
2012年3月，河北代表团尹广军等31名代表，在第十一届全国人民代表大会第五次会议中，提出了“关于制定清真食品管理法的议案”；2015年3月，山东代表团马传先等31名代表，在第十二届全国人民代表大会第三次会议上提出了“关于加快制定清真食品管理法的议案”。两议案均由当时会议主席团交付全国人民代表大会民族委员会进行审议，国家民族事务委员会均建议：“全国人大常委会督促国务院加快清真食品管理行政法规的立法进程，使之尽早出台。待行政法规出台后，在总结实施经验的基础上，再考虑进一步上升为法律。”
按照时间和形式，宁夏地区的清真食品地方性法规、标准的发展历程，大致可分为三个阶段。第一个阶段是在2003年之前。银川市于1989年和1992年，在全国率先颁布实施了清真食品管理地方政府规章和地方性法规。宁夏回族自治区于2003年1月1日起实施地方性法规《宁夏回族自治区清真食品管理条例》。第二个阶段是从2003年至2007年，宁夏回族自治区未再颁布实施其他新的清真食品地方性法规，未对已有政策法规进行调整。第三个阶段是从2008年开始至今，为实现清真食品走出去战略，宁夏积极自主筹措，逐步建立形成了一套地方性清真食品标准和认证体系，并积极向全国其他地区推广。
2012年9月，宁夏回族自治区技术质量监督局又批准并实施了《清真（HALAL）制品包装通用标准》（DB64/T 796—2012）、《清真（HALAL）肉奶适用饲料通用标准》（DB64/T 797—2012）、《清真（HALAL）制品餐饮服务通用标准》（DB64/T 798—2012）、《清真（HALAL）面食品加工通用标准》（DB64/T 799—2012）、《清真（HALAL）乳制品加工通用标准》（DB64/T 800—2012）等五项地方标准。尤其令人注意的是，上述五项地方标准名称中，将“HALAL”[10]作为清真补充名称使用，这在既往全国各级各类关于清真食品管理的文件中尚属首次。至此，在宁夏回族自治区，已围绕清真概念，建立了囊括食品、包装、饲料、服务等领域，内容详细的地方标准体系，并积极向全国推广。
2012年，宁夏回族自治区与甘肃、青海、陕西、云南四省以备忘录的形式达成共识，以《宁夏回族自治区清真食品认证通则》（DB64/T 543—2009）为基础，五省区民族事务委员会和技术质量监督局共同制定清真食品认证联盟标准。2013年1月20日，上述五省分别发布了《清真食品认证通则》。[11]2015年9月，宁夏清真食品国际贸易认证中心又与河南、四川和天津签署了《清真食品认证地方联盟标准合作备忘录》，并与甘肃、青海、陕西、云南等建立八省联席会议制度。2016年3月，天津市发布《清真食品认证通则》（DB12/T622-2016）（其通则引言表述还有辽宁省参与共同制定）。至此，全国已有九省（区、市）民族事务委员会和质量技术监督局，共同参与清真食品地方标准的起草制定，并将《清真食品认证通则》（以下简称《通则》）作为九省（区、市）的联盟认证标准，即同一标准，分别由各省（区、市）标准化行政主管部门发布、实施。
三、宁夏清真食品地方标准的性质及其存在的问题
经过近27年的努力，宁夏回族自治区已经建立起一套以地方性法规《宁夏回族自治区清真食品管理条例》为主体，以《通则》等地方性标准为补充，层次分明、较为完备的清真食品地方管理体系，同时该通则还成为了覆盖全国九省（区、市）的清真食品联盟认证标准，具有了“准国家标准”的影响力。2016年全国两会召开前后，围绕“清真食品立法”展开的激烈争论中，以宁夏标准为主导的九省《通则》，引起了较为广泛的关注，但是参与讨论者大多将《通则》视为法规或法律，直接导致了讨论方向的偏离。因此首先需要厘清《通则》的性质。
“标准”是指需要统一的技术要求，在我国分为国家标准、行业标准、地方标准、企业标准四个层次，以及强制性标准和推荐性标准两种类型。以《通则》（DB64/T 543—2013）为例，分析其标准代码号可以看出，DB为地方和标准两词的拼音首字母，代表该标准为地方性标准，只适用于制定标准的地方；64为行政区划代码，代表标准制定和适用区划是宁夏回族自治区；T为“推荐性”一词的拼音首字母，代表该标准是推荐性标准，即国家鼓励企业自愿采用；阿拉伯数字543和2013，分别代表标准发布的顺序号和标准发布的年号。这表明，《通则》和《清真（HALAL）制品包装通用标准》等系列清真标准，均是地方推荐性标准，仅适用于宁夏地区，并由企业自行决定是否采用。作为我国清真食品管理体系中的新维度，明确《通则》等地方标准的性质，只是对其进行研究的必要基础。通过对该标准内容的研究分析，我们发现该通则本身还存在一定的问题，值得仔细辨析和认真讨论。
（一）制定目标的错位、含混
《通则》作为地方推荐性标准，其适用范围应为宁夏回族自治区辖区内进行清真食品生产经营的企业。因此，该标准制定的首要目标，应当是满足区内对于清真食品的标准需要，服务于区内具有清真饮食风俗习惯的群众，便于有意愿的企业规范其生产。只有在满足这些目标并与之不相冲突的前提下，才可以根据实际情况，出于便于国际贸易等考虑，借鉴吸收其他国家的标准。
其实即便是退而求其次，完全从伊斯兰教法的角度考量，不同教派或同一教派不同学派，对具体清真原料的认定也存在分歧，不具备统一标准下执行的可能。例如同为逊尼派的教法学派间就对禁食猛兽存在争议：“艾卜·哈尼法认为所有吃肉的动物都属于应禁食的猛兽；沙斐仪和马立克则认为所禁食的猛兽仅指伤人的动物；沙斐仪及艾卜·哈尼法的部分弟子认为蛇可食，但猴子不可食；马立克认为有利爪的猛禽也在可食之列”。
鉴于上述这种情况，为全面贯彻宗教信仰自由宪法原则，依法保障少数民族合法权益，依法保护少数民族风俗习惯，依法规范清真食品管理，妥善解决当前宁夏地区清真食品管理中存在的问题，特提出以下建议：
（一）坚持依法管理清真食品。坚持以《中华人民共和国宪法》作为根本准则，坚持政教分离原则，坚持宗教不得干预行政、司法、教育等国家职能实施。严格按照我国现行法律法规的有关内容，依法加强对清真食品的管理。
（二）坚持清真食品管理的基本原则不动摇。坚持将清真食品作为风俗习惯进行管理，坚持将清真限定于食品领域，坚持不对清真食品的具体内涵进行标注化和统一化界定，坚持只对清真食品的生产经营者进行管理，坚持在没有清真食品国家立法的情况下，各省区市自行在辖区内管理清真食品，杜绝跨省跨地区的联合标准和管理。
（三）当前亟待采取的措施。1.依法对九省区市清真食品认证地方联盟标准，及其他以“清真”为内容的地方标准进行复审，以确认现行标准继续有效或予以修订或加以废止。2.依法对《宁夏回族自治区清真食品管理条例》，特别是条例第十三条内容进行审查，对认为不适当的，依法予以改变或撤销。3.以更加审慎的态度对待清真食品管理的国家立法工作。